政策合集 | 公共数据如何开发利用？国家三个公共数据文件重点解析

《意见》共分为六个部分，第一部分明确了公共数据资源开发利用的总体要求，其余五部分则是强调了公共数据资源开发利用的五方面共17项的具体措施。

《意见》作为首个公共数据开发利用的指导性文件，一是明确了公共数据的边界和范围。《意见》将公共数据定义为各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，并将公共数据定位为国家重要的基础性战略资源。二是明确了公共数据供给的三种方式。分别是共享、开放和授权运营，其中公共数据授权运营也是《意见》中重点突出的内容。三是强调了公共数据授权运营的三套机制。建立公共数据资源登记制度、规范完善授权运营机制、建立健全价格形成机制，为公共数据授权运营工作提出了指导性意见。

（一）总体要求

第一部分对公共数据资源开发利用工作进行了总体要求，提出了公共数据资源开发利用的工作原则。并明确了工作目标。在总体要求方面，提出了要破除体制性障碍、机制性梗阻，激发共享开放动力，优化公共数据资源配置，释放市场活力。在工作原则方面，坚持政府指导、市场驱动。鼓励各地区各部门因地制宜推动共享开放，探索开展依规授权运营。在工作目标方面，到2025年，要实现公共数据资源开发利用制度规则初步建立，公共数据资源要素作用初步显现。到2030年，公共数据资源开发利用制度更加成熟，资源开发利用体系全面建成。

（二）深化数据要素配置改革，扩大公共数据资源供给

第二部分重点提出了扩大公共数据供给的三种方式：共享、开放和授权运营。其中公共数据的授权运营也是首次在中央层面的政策文件中所提及。在政务数据共享方面，强调完善政务数据统一目录管理，推动实现“一数一源”。推动主动共享和按需共享相结合，完善政务数据共享责任清单。围绕“高效办成一件事”推进“三融五跨”的政务数据共享和业务协同。

在公共数据开放方面。依法依规有序开放公共数据，健全公共数据开放政策体系，明确公共数据开放的权责和范围，完善公共公共数据开放平台。

在公共数据授权运营方面。一是探索建立公共数据分类分级授权机制，提到了整体授权、分领域授权、依场景授权等模式。二是要求明确数据管理机构，并将公共数据授权运营纳入“三重一大”决策范围，具体的决策事项和要求也在《公共数据资源授权运营实施规范（试行）（公开征求意见稿）》中进行明确。三是明确运营机构经授权后开展公共数据资源开发、产品经营和技术服务，规范运营行为。

（三）加强资源管理，规范公共数据授权运营

第三部分单独作为一个章节对公共数据授权运营工作机制进行了描述。一是健全资源管理制度。推动数据资源标准化、规范化建设，10月28日在京召开全国数据标准化技术委员会成立大会暨第一次全体委员会议。明确要求对纳入授权运营范围的公共数据资源实行登记管理，具体的登记工作细节也在《公共数据资源登记管理暂行办法（公开征求意见稿））》中明确。二是建立公共数据资源授权运营情况披露机制。该部分对运营机构的运营行为提出了要求，运营机构应公开公共数据产品和服务能力清单，依法依规在授权范围内开展业务，不得实施与其他经营主体达成垄断协议或滥用市场支配地位等垄断行为。三是建立健全价格形成机制。这部分提到了两类情况：用于公共治理、公益事业的公共数据产品和服务要有条件无偿使用；用于产业发展、行业发展的公共数据经营性产品和服务，确需收费的，实行政府指导定价管理。

（四）鼓励应用创新，推动数据产业健康发展

第四部分对推动数据产业健康发展工作提出要求。

一是要丰富数据应用场景。数据产品和服务离不开其应用场景，需要更多的企事业单位、社会组织、市场经营主体更多的参与，鼓励市场化开发、无偿便民服务以及支持政务大模型的应用。

二是推动区域数据协作。鼓励经济发达地区创新推动公共数据资源开发利用，面对我国数据算力供给和需求的地域性不平衡，支持各地区发挥比较优势，开展协作。

三是加强数据服务能力建设。包括加强数据基础设施建设、推进多元数据融合应用、引导和规范数据交易所发展，从而推动构建协同高效的国家公共数据服务能力体系。国家发展改革委、国家数据局等部门已在今年9月联合印发《国家数据标准体系建设指南》，目前国家数据局也将发布《数据基础设施建设指引》，旨在指导和规范数据基础设施的建设和发展。

四是繁荣数据产业发展生态。支持数据采集标注、分析挖掘、流通使用、数据安全等技术创新应用，鼓励开发数据模型、数据核验、评价指数等多形式数据产品，围绕数据的采存算管用培育高水平数据要素型企业，落实政策优惠，支持数据行业协会、学会、联盟发展。

（五）统筹发展和安全，营造开发利用良好环境

第五部分重点对数据开发利用的发展安全进行描述，数据开发利用的基础是数据安全，数据市场的发展离不开数据安全的支撑。一是加大创新激励。明确公共数据管理和运营的责任边界，按照管运适度分离的原则，研究制定支持运营机构发展的激励政策。二是加强安全管理。强化数据安全和个人信息保护，建立健全分类分级、风险评估、监测预警、应急处置等工作体系，严格管控未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场。三是鼓励先行先试。支持在制度机制、依规授权、价格形成、收益分配等方面积极探索可行路径。

（六）强化组织实施

《公共数据资源授权运营实施规范（试行）（公开征求意见稿）》

（以下简称“《实施规范》”）

《实施规范》共有7个章节，第3-6章对公共数据资源授权运营的具体实施工作进行描述。本《实施规范》重点对授权运营相关主体、实施机构与运营机构的职责划分、实施规范、管理要求进行了说明。《实施规范》的征求意见时间为2024年10月12日至11月11日。

第一章 总则

总则部分主要说明了《实施规范》的制定依据，重点将授权运营、实施机构、运营机构三个关键概念进行了定义。

1.授权运营：指将县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门持有的公共数据资源，按照法律法规和相关要求，授权符合条件的运营机构进行治理、开发，并面向市场公开提供数据产品和技术服务的活动。

2.实施机构：指县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门结合授权模式确定的、具体负责组织开展授权运营活动的单位。

3.运营机构：指按照规范程序获得授权，对授权范围内的公共数据资源进行开发运营的法人组织。

第二章 基本要求

这一部分重点强调了对运营行为的要求，以及国家和省级数据主管部门的工作要求。其中，运营机构“不得直接或间接参与授权范围内已交付的公共数据产品和服务再开发”，这里明确了运营机构作为能够直接开发原始公共数据的机构，仅能对公共数据进行初开发，不得参与公共数据产品和服务的再开发，只能由市场其他经营主体可以融合多源数据对运营机构所交付的公共数据产品和服务进行再开发。

第三章 方案编制

这一部分明确了《公共数据资源授权运营实施方案》（下文简称“实施方案”）的具体要求。由县级以上地方各级数据主管部门、国家行业主管部门数据管理机构牵头组织编制，或指导实施机构进行编制。

实施方案的内容包括了十二项内容，包括：授权运营名称、必要性和可行性论证、运营机构的选择条件、授权运营模式、授权运营的数据资源范围和目录等情况、授权运营期限及退出机制等、拟提供的公共数据产品和服务清单、核算机制和收益分配机制、数据安全保护措施和应急处置措施、各相关方权利义务、监督管理及考核要求、其他事项。且实施方案应按照“三重一大”决策机制要求，审议通过后实施，数据主管部门进行备案。对于我省而言，即我省的公共数据资源授权运营实施方案须报请省人民政府审议，由省级数据主管部门进行备案管理。

第四章 协议签订

这一部分明确了实施机构与运营机构签订授权运营协议的具体要求和实施细则。一是明确了运营机构的选择方式。公开招标、邀请招标、谈判等公平竞争方式。二是明确授权协议签订要求。由实施机构独立或会同本级有关业务主管部门与依法选定的运营机构签订，协议需经实施机构“三重一大”决策机制审议通过。三是明确了协议内容。共13项内容，包括：授权运营的公共数据资源范围及目录、运营期限（原则上不超过5年）、拟提供的公共数据产品和服务清单及标准要求、技术支撑平台描述、资产权属、信息披露要求、运营机构经营成本收入核算要求及收益分配机制、数据安全保护措施及应急处置措施、运营成效评价及续约或退出机制、违约责任、争议解决、协议变更和终止、其他事项。

第五章 运营实施

这一部分重点明确了运营实施过程中的具体要求，一是实施机构、运营机构应分别将授权运营范围内的公共数据资源、公共数据产品和服务，按照要求进行登记。二是公共数据产品和服务价格按照国家有关价格政策执行。

第六章 运营管理

这一部分重点明确了实施机构、运营机构在公共数据授权运营过程中的管理要求。

第七章 附则

《公共数据资源登记管理暂行办法（公开征求意见稿））》

（以下简称“《暂行办法》”）

《暂行办法》共6个章节，针对前期登记对象概念不清、登记机构缺乏统筹、登记信息无法互联互通的问题，从登记要求、登记程序、登记管理、监督管理几个方面开展规范要求。《暂行办法》的征求意见时间为2024年10月12日至11月11日。

第一章 总则

总则部分明确了《暂行办法》的编制目的和依据，并对本办法所涉及的重要的术语进行了解释，包括公共数据资源、登记主体、登记机构、登记平台。

1.公共数据资源：各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的具有利用价值的数据集合。

2.登记主体：根据工作职责直接持有或管理公共数据资源，以及依法依规对授权范围的公共数据资源进行开发运营的法人或非法人组织。

3.登记机构：由数据主管部门设立或指定的，提供公共数据资源登记服务的事业单位。

4.登记平台：支撑公共数据资源登记全流程服务管理的信息化系统。

第二章 登记要求

1.登记对象

（1）对持有并纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记。

（2）鼓励对持有但未纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记。

（3）基于授权公共数据资源形成的数据产品和服务（《暂行办法》中未提及，但在《暂行办法》中对此明确了要求）。

2.登记机构负责实施公共数据资源登记，执行全国统一的登记管理要求。

3.支持第三方专业服务机构参与公共数据资源登记活动，可由登记主体在申请登记前自行或委托第三方专业服务机构，在保障安全的前提下，对公共数据资源进行存证，确保来源可查、加工可控。

第三章 登记程序

1.总体流程：申请、受理、审查、公示、凭证发放。

2.登记申请类型

（1）首次登记。登记主体在开展授权运营活动并提供数据资源或交付数据产品和服务后，在20个工作日内提交首次登记。

（2）变更登记。对于涉及数据来源、数据资源情况、产品和服务、存证情况等发生重要更新或重大变化的，或者登记主体因机构重组等原因导致主体信息发生变化的，需要向登记机构申请变更登记。

（3）更正登记。登记主体、利害关系人认为已登记信息有误的，可以申请更正登记。经登记主体书面同意或有证据证明登记信息确有错误的，登记机构对有关错误信息予以更正。

（4）注销登记。存在《暂行办法》规定情形的，登记机构自受理之日起10个工作日之内完成注销。

3.受理程序。登记机构收到申请后3个工作日内予以受理。

4.审查程序。登记机构自受理之日起20个工作日内完成审核。

5.公示程序。登记机构审查通过后将有关信息通过登记平台公示，公示期为10个工作日。

6.凭证发放。登记机构按照国家数据局制定的电子凭证统一规范，发放电子凭证。这里明确了凭证是电子凭证的形式，并且需要按照国家数据局制定的统一规范要求。

7.不予办理登记情况。在原文中进行了说明。

第四章 登记管理

1.登记平台

按照集约化建设的原则，中央层面建设国家公共数据资源登记平台，各省建设省级公共数据资源登记平台，并实现国家平台与省级平台互联互通。这或许需要各省级平台建设过程中要在技术标准、平台服务及功能等多方面与国家平台保持基本一致。

2.管理方法

（1）“一证一码”。电子凭证按照国家统一的“一证一码”要求支撑登记信息的查询和共享。但目前尚未明确“一码”标准。

（2）“电子印章”。针对当前凭证为电子凭证形式，登记机构必然需要实现电子印章，那么电子印章的认证也需要全国互联互通认证。

（3）“互联互通”。省级平台的搭建、部署需要考虑到与国家平台的互联互通，技术标准和规范目前尚未明确。

第五章 监督管理

这一部分明确了全国公共数据资源登记工作实施分级管理。由省级数据主管部门统筹负责本辖区的公共数据资源登记工作。

第六章 附则

这一部分对本规范辅助性内容进行了说明。