Public Data Authorization Operation: Real Challenges and Remedial Paths
作者简介
张焕培，广东海洋大学法政学院硕士研究生，研究方向为行政法学、公共数据。
摘 要：公共数据授权运营作为一种公共数据利用方式，承载着高价值的数据利用与高品质的数据供给双重功能。然而，从学术理论和立法实践来看，当前公共数据授权运营存在法学概念不周延、法律概念被混用、现有规范不可行等现实困境。成因在于公共数据开发利用与风险预防之间的矛盾，导致公共数据授权运营具有双重属性，成为多种不同性质制度的集合体。因此，必须明确公共数据授权运营的法律性质，即将部分公共服务职能让渡给市场第三方的特许经营，推进其概念上的审视，明晰公共数据与政务数据之间的理论界限，阐明公共数据授权运营与公共数据开放的内涵异同，并从主体、监管、收益分配三个方面构建治理体系。
关键词：公共数据；授权运营；数据资源价值；数据开发利用；特许经营
随着2022年12月《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）从数据产权、流通交易等方面提出20条政策举措，北京、上海、浙江、重庆等地出台公共数据运营的相关规范，公共数据授权运营制度正在我国逐步建立。
在中央立法层面，虽然“数据二十条”已为数据基础制度建立了核心框架，但在授权运营的明确界定、统一的交易规范和价值分配等方面，仍需进一步细化[1]。而在地方实践层面，各地政府也正在积极探索数据的开放利用机制，但具体的执行措施语焉不详[2]。比如，《浙江省数字经济发展“十四五”规划》提出“开展数据授权运营试点，同时鼓励第三方机构深入挖掘和利用公共数据”[3]。《上海市促进城市数字化转型的若干政策措施》中也提出探索建立公共数据授权运营制度，允许在医疗、交通、金融等特定领域进行试验[4]。上述条例也都强调了完善授权、监管和定价等管理制度的重要性[5]。但是，无论是中央立法还是地方条例都未阐明相关制度的具体内容。这本质上是因为授权运营机制的法律性质模糊，政务数据（公共数据）溯源困难，导致授权运营的制度体系难以完善[6]。
因此，本文的核心框架内容分为三部分：第一，从学理、立法和法律实施三个层面探寻公共数据授权运营当前存在的现实困境；第二，针对这些困境，分析主要成因；第三，从法律性质、概念界定和治理体系建构三个方面回应困境，提出相应的纾解路径，希冀对公共数据授权运营制度的完善与发展有所裨益。
公共数据授权运营的现实困境表现为三个维度：一是学界理论层面，尚缺乏一个能兼顾公共数据授权运营的行政属性和民事属性的理论去准确定义其法律性质；二是国家立法层面，公共数据与政务数据、公共数据授权运营与公共数据开放在法律文件中被混用；三是法律实施层面，当前的政策文件和地方立法缺乏完整的法治体系。
公共数据授权运营的法律性质模糊，根本在于学界观点的不周延。政府购买服务说与行政许可说都无法兼顾公共数据授权运营的行政属性与民事属性。
在政府购买服务说中，公共数据授权运营可以被理解为政府机构购买特定服务来提高公共数据的开发利用效率，政府作为数据的主要持有者和管理者，通过购买服务的方式将数据提供给其他机构或个人，使得公共数据资源价值能够被进一步释放。
政府购买服务说存在缺陷，即过分强调公共数据授权运营的民事属性，忽略了对其行政属性的定义。一方面，公共数据授权运营不只是市场交易，它关乎重大的公共利益和政府责任。政府作为数据的管理者，需确保其安全、公平及合理使用。简单将其视为民事服务外包可能忽略数据安全与隐私保护，增加滥用和泄露风险。另一方面，公共数据授权运营本质上是政府与企业合作的商事活动，这种模式依托市场主体的业务能力，来弥补政府专业化水平不足。因此，区别于通常与政府签订服务外包合同的市场主体，公共数据授权中的市场主体被赋予实际权力的同时，也需要帮助政府履行部分公共服务职能。而学说并未强调这一点。此外，公共数据授权运营类似于一种行政决策，涉及公共资源配置与管理。忽视这一特点可能引发缺乏行政监管和公众监督，容易滋生腐败同时导致效率低下。在政府与私营部门合作时，保持透明和责任至关重要，而单纯的民事视角可能难以有效保障。最后，该学说未充分理解政府与市场间的授权关系。市场主体授权运营的行为边界模糊，可能导致公共利益受损。政府若缺乏有效监管和平衡机制，可能使公共数据资源的利益分配不公，进而损害公共利益。
行政许可说认为授权运营应当被看作是一种行政许可行为。这是因为公共数据授权运营涉及政府、被授权主体和财产权利三方面。首先，政府作为公共数据的代表者，需在授权过程中管理和监管数据资源。其次，被授权主体获得拟态“行政权力”，需在商业活动中考虑提供公共服务，同时承担保护隐私等责任。除此之外，公共数据授权是国家赋予市场主体财产权利的行为，被授权主体通过提供数据产品和服务获取利益，这是处理公共资源的一种高效方式，类似于行政许可[7]。
将公共数据授权运营视为严格意义上的行政许可是不妥当的。公共数据授权运营实质上是行政机关与社会主体的有机合作，在实践中体现为一种双向合作。反观行政许可，更多时候是一种单向指令。这种差异主要源于行政许可说对民事属性界定的忽略。首先，仅将公共数据授权运营视作行政许可，过分突出了行政审批与监管的作用，忽视了市场主体在数据资源利用和创新中的重要性。在此模式中，市场主体不应仅作为接受行政指令的被动方，而应作为合作伙伴积极参与公共数据的开发与运营，发挥创新和服务提供者的作用。其次，行政许可说过度强调政府控制和监督，可能限制公共数据的商业化应用。信息时代下，公共数据的价值源于其灵活高效的利用，以提供新服务和产品。将其仅视为需行政审批和控制的对象，或将阻碍数据流通和创新潜力的释放。最后，行政许可说忽视了市场主体在公共数据授权运营中的责任与义务。市场主体在此过程中，不仅需追求利润最大化，还应承担保护数据安全、尊重隐私权及提供公共服务的责任。仅从行政许可角度考虑，可能会忽略这些民事责任，增加数据不当利用的风险。
公共数据授权运营的法律概念被混用体现为以下两个方面。
第一，政务数据与公共数据被混用。个人信息作为数据的上位概念，随着数据时代的发展，它们之间的区别逐渐显现。不同于以往为了尊重公民知情权而实施的政府信息公开[8]，政府数据公开着重于促进数据资源的开发利用。基于此，产生了政务数据这一概念，主要用于指代政府所公开的数据。之后，随着社会对数据需求的增加，政府开放数据的范围逐渐扩大。仅用政务数据无法准确描述政府开放数据的实际情况。于是，为了纾解上述困境，国务院在《促进大数据发展行动纲要》中首次引入了公共数据的概念。公共数据正式登上了数据制度的舞台。但是，基于各地探索数据开发的需要，地方政府担心法律改弦更张会阻碍数据资源开发的进程，所以仍在地方条例中保留并使用政务数据概念。比如，福建省将其数据管理制度命名为《福建省政务数据管理办法》。因此，公共数据与政务数据在当前法律制度中是共存的。同时，由于各地对这两种数据的理解程度和使用目的不同，它们往往会被混用。例如，湖北省人民政府明确指出，公用事业运营单位涉及公共属性的数据资源的应用可以参照《湖北省政务数据资源应用与管理办法》，这实际上将公共数据默认成了政务数据。
第二，公共数据授权运营与公共数据开放被混用。数据本身并不具备价值，是对数据的开发利用赋予了其价值，而开发利用的前提就是开放。因而，2012年上海数据服务网正式上线。这标志着中国正式进入政务数据开放时代[9]。之后，随着政务数据内涵的扩张，公共数据开放一词成为立法者的新宠。例如，《北京市数字经济促进条例》第19条规定采用了“推动公共数据有条件开放”的表达[10]。但随着公共数据开放制度的推进，数据利用效率低下等问题阻碍了数据资源价值的进一步释放[11]。于是，肩负着数据开放困境的破局使命，公共数据授权运营应运而生。然而，由于授权运营与数据开放的功能定位相似，二者自诞生起便陷入纠缠不清的境地。因此，在法律文件中，它们常常被混用。譬如，海南在有关公共数据产品开发的管理办法中支持公共机构和授权运营商合作。由公共机构提供有条件开放的公共数据资源，授权运营商负责所提供数据的社会化开发。这本质上就是将数据开放当作了授权运营的另一种形式。
2.3 法律实施层面：现有规范不可行
第一，公共数据授权运营主体制度不明确。2020年出台的《公共数据资源开发利用试点方案》确立了公共数据开发的“九省试点”格局。其中以贵州和广东为代表的地区实行国有资本运营公司模式，而特许经营模式主要在海南试行。细察上述条例，公共数据授权运营涉及国有资本运营公司和特许经营两种方式，包括公共管理和服务机构、国有公司、民营企业等多元主体。但试点地区公共数据市场主体界定却仍处于起步阶段。由于市场主体参与方式各不相同，法律关系复杂，各地规范尚需明确[12]。
第二，公共数据授权运营缺乏监管的协调机制。许多试点地区已规定数据保护义务，但尚未明确公私主体如何协同监督以实现监管合力。比如，《上海市数据条例》第四十五条第四款规定：“被授权运营主体应依法履行数据安全保护义务。”[13]为实现数据安全保护，明确监管机制至关重要。然而，该条款并未提及监管机制的具体内容。
第三，公共数据授权运营缺乏收益分配机制，包括两方面：一是对谁收费。虽然《重庆市数据条例》和《浙江省公共数据条例》规定，禁止将原始数据用于营利目的进行交易。但是由于条例样本数量较少，所以关于是对数据本身还是数据衍生品收费，这一问题仍有待商榷。二是如何收费。《福建省政务数据管理办法》对此有明确规定：“公共管理与服务机构应与被授权运营方依据数据利用及开发的价值贡献，进行收益的公平分配。”而大部分试点地区仅象征性地在条例中允许授权运营取得收益。例如，《深圳经济特区数据条例》提出，市场主体对合法处理数据形成的数据产品和服务，可以取得收益，但收费方式语焉不详。
公共数据正经历从“开放为中心”到“开放和利用为中心”的转型，公共数据授权运营在这转型历程中作为一种新型机制大放异彩，但囿于诸多现实困境，其制度价值无法充分释放。
公共数据授权运营同时具备行政属性与民事属性。这一特点正是学界产生争议的根源。一方面，行政属性表现为“依法授权”，这也是行政许可说的主要依据。但是，授权运营又展示了支付对价性、政府主动性以及数量有限性等突出特征，这使其难以简单地划入无偿性、单方性和政府被动性为核心特征的常规行政许可程序。除此之外，把它视为行政许可也不能有效地对其与公共数据有条件开放进行区别[14]。另一方面，民事属性表现为“服务外包”，这也是政府购买服务说的主要依据。但实际上授权运营并不是单纯的合同关系或是雇佣关系，第三方主体在被依法授权后开展的运营行为具有隐性权责约束。所谓的“隐性权责约束”指的是法律并没有明确规定公共数据授权运营中被依法授权方的权责具体内容，但在实践中，不同于一般民事关系所要求的尊重合同、互惠互利等原则，被依法授权方在这个基础上往往还须履行部分本属于政府的公共服务职能。
综上所述，公共数据授权运营既体现了政企商事合作的特点，也涵盖了行政管理的元素。这种双重性质的复杂性提高了制度设计的难度，使得国家未能及时明确公共数据授权运营的法律性质，从而造成了其性质模糊。
公共数据授权运营是公共数据开发利用的一种新型模式。自诞生之日起，该模式便面临一种制度性困境，即公共数据开发利用与风险预防之间存在矛盾。这种矛盾源于数据所具有的“无限度性”和“海量性”等固有特性。区别于传统资源的“限制开采量＋提高资源利用效率”模式，公共数据授权运营通常采用一种安全性开发模式。这种模式强调风险预防，优先考虑国家安全、个人信息安全和市场主体安全，确保在安全可控的前提下推进数据资源开发。不过，虽然政府可通过行政管理实现风险预防，但在着手数据的社会化开发时又会显得力不从心。如此一来，政府选择引入第三方，实行“专人专事”。但这又使得公共数据授权运营的主体关系变得更加复杂，可能会产生数据不当利用的隐患。
以上是二者矛盾的机理分析。而在实践中，这种矛盾其实也无处不在。从宏观视角出发，数据领域首先实施的是《中华人民共和国数据安全法》和《中华人民共和国个人信息保护法》。但与数据权益、数据交易及跨境数据流动相关的法规尚待出台[15]。这一深意显著的制度出台顺序实际上反映了公共数据开发利用与风险预防之间的矛盾难以调和。从微观视角出发，授权运营在实践中必然会涉及数据的集合分析，而在这过程中，许多未涉及国家安全和秘密的公共数据在现有制度的规定下看似无害，但在大数据集合分析后，则会产生含有国家秘密的衍生数据，其公开可能危及国家安全[16]。此外，就算能保证集合分析的数据无害，但对于数据的后续处理依然存在问题。因为中国对于数据的删除和销毁模式尚未有明确的法规，这使得在很多情况下，数据只是被拒绝访问，而并未真正从数据库中删除[17]。
由此可见，当前公共数据授权运营制度难以在公共数据的开发利用与风险预防之间达成有效平衡。这不利于制度潜在价值的释放。
3.3 公共数据授权运营是多种不同性质制度的集合体
“公共数据授权运营”不单指一种制度，而是多种不同性质制度的组合。涉及的数据类型不同，其制度性质亦有所区别。这种区别的产生主要有两个原因。第一，不同的数据类型和应用场景要求各异的法律、政策和管理框架，共同构成一个多元化的制度结构。例如，涉及个人隐私的医疗健康信息，其授权运营需遵循严格的隐私保护和数据安全法规；而交通流量等公共数据，则可能更注重效率和透明度。不同类型数据的授权运营因此受到各自法律和政策的约束和指导。第二，授权运营涉及多方利益相关者，如政府、企业、公众等，他们的需求和期望会影响制度的构建和执行。政府可能重视数据的公共利益和安全，企业可能关注商业价值和利用效率，公众则可能更关心隐私保护和公平获取。这要求制度设计时平衡各方利益，形成综合性管理体系。但这种差异在授权运营探索中容易被忽略。如果按照许可开放与否将公共数据进行分类，那么公共数据可以分为无条件开放类、有条件开放类和禁止开放类。除了禁止开放类公共数据，公共数据授权运营的制度设计应该包含对其余两种公共数据的类别化管理。而地方条例却只强调有条件开放类“公共数据授权运营”，忽略对涉及无条件开放类公共数据的授权运营行为进行规范。例如，海南省的相关规定将授权运营视作公共数据有条件开放的基本形式，北京市相关条例将公共数据专区运营纳入公共数据有条件开放的制度内。
综上所述，在以开放为核心的数据利用体系中，公共数据授权运营是多种不同性质制度的集合体。
公共数据授权运营制度不仅可以推进政府职能转变与数字政府建设，还能在保证利用风险可控的前提下释放公共数据价值红利，具有进一步实施推动的可行性与必要性。因此，在理解困境成因的基础上，纾解路径便有迹可循。
4.1 明确公共数据授权运营的法律性质：将部分公共服务职能让渡给市场第三方的特许经营
如果公共数据授权运营既不是政府购买服务，也不是行政许可，那么其本质究竟如何？公共数据授权运营更像是一种“公共服务特许权”，或者说是具有公共服务性质的特许经营。
首先，公共数据授权运营的基本目标是提供公共服务。与行政许可不同，特许经营注重为市场主体提供更多的商业机会与服务，而不只是简单的行政管理行为。通过将公共数据资源授权给特定的运营方，政府可以实现数据资源的优化配置和有效利用。其次，公共数据授权运营有着一定的经济属性。特许经营模式注重市场机制的引入，通过与市场主体的合作，提升公共数据的商业化价值，推动数字经济的发展。特许经营模式可以带来创新、活力和效益，促进公共数据授权运营的可持续发展。最后，公共数据授权运营有着行政和民事双重属性。特许经营模式强调政府与运营方之间的合作关系，以实现双方的共同利益。政府通过授权运营方，可以获得专业的管理和运营服务，从而提高公共数据的质量和效率。运营方也可以相应地获得经营权益和商业收益，实现投资回报。行政机关和社会第三方既有行政管理和被管理的关系，也有平等合作的关系。
综上所述，公共数据授权运营的法律性质是将部分公共服务职能让渡给市场第三方承担的特许经营。它既不是行政许可，也不是政府服务外包，而是一种公共服务特许权的授予。这种定性兼顾了公共数据授权运营的民事属性与行政属性的界定，有助于解决其法学概念不周延的理论痛点。
公共数据与政务数据是密切相关且容易混淆的概念。前者是指经国家机关依法授权的行政类公共机构以依法履职和提供公共服务为目的搜集、生成并以特定形式加以记录、存储的公共性数据资源[18]；后者是指国家机关在履行法定职责过程中收集或产生的数据[19]。两者的相同点在于，都是数据资源和履行职能的产物，同时主体都与国家机关相联系。但两者的区别同样明显：第一，政务数据的行政属性更为强烈，而公共数据则是兼备了行政属性与民事属性；第二，公共数据包含了有条件开放数据和无条件开放数据，而政务数据，基于国家安全的考量，仅指有条件开放数据，这也就意味着公共数据的授权运营更为复杂，需要对数据进行类别化管理。
4.2.2 阐明公共数据授权运营与公共数据开放的内涵异同
公共数据授权运营与公共数据开放相辅相成，共同推动着数据的开发和利用，事实上，公共数据授权运营制度正是公共数据开发利用机制的分支。二者的区别表现为：第一，两类制度的赋权本质不同。公共数据授权运营是政府代表国家将对公共数据的独占运营权部分让渡给市场第三方主体，本质为赋权行为。公共数据开放是政府作为公共数据的管理人放开管制权，将原本封闭状态的数据予以解禁并流向市场，使得公民、法人和其他组织有权获取公共数据。第二，供给主体不同。公共数据开放大多是数据提供方和数据需求方双方形成的法律关系，而公共数据授权运营中，数据提供方不是直接将数据提供给数据需求方，而是通过授权给第三方运营，最终以公共数据产品或者服务的形式提供给数据需求方，是三方形成的法律关系。第三，成本不同。公共数据授权运营是将数据的开发利用授权给第三方使用的行为，所以数据的存储、处理是其基础成本。另外，为了确保公共数据授权运营的安全，还需要投入较多的资金来搭设数据平台和监管运营活动。
总之，公共数据授权运营有其独特的价值和逻辑，它诞生于数据开放无法满足市场需求的实践现实。它与数据开放是独立但不相斥的公共数据开放利用机制。数据开放是公共数据开放利用的基础，而授权运营则作为试验性机制，推动公共数据开发利用。
公共数据授权运营的主体制度设计需要围绕其实践流程和依法授权属性展开。简言之，在坚持依法授权原则的前提下，这是一个“给”与“用”的角色配置。“给”指的是，依法授权者负责数据供给；“用”指的是，被依法授权者负责数据开发利用。
第一，对于依法授权者，也就是公共管理和服务机构，在选择具体的授权运营方式时应以实现公共利益为准则。一方面，随着各地试点实验的深入，授权运营可能会超越特许经营这种运营方式。从维护法律稳定性的角度来看，在针对授权运营的专门立法上，应该允许各地因地制宜地进行创新，不需要规定各地实行统一的运营模式。另一方面，还可以要求各地通过提高对公共管理和服务机构以及工作人员绩效考核的要求，来推动授权主体作出谨慎且恰当的决策，促进其工作积极性。如此一来，才能落实公共利益的保护。
第二，就被依法授权者而言，也就是运营商等市场主体，权责规定有待明晰。一方面，规定被依法授权者应承担的责任。被依法授权者需依据“原始数据不出域、数据可用不可见”的原则处理公共数据，即提供数据产品或服务，但不能直接提供原始数据。同时应加强投入，探索长效运营机制，为社会治理、商业合作或科学研究等提供数据服务，且不能以营利为目的交易原始数据。另一方面，规定被依法授权者应享有的权益。运营主体有权获取其加工形成的数据产品和服务的合理收益，数据产品和服务的价格应受市场供需机制调整，但需受政府严格监管，避免过度市场化。在加强政府监管的同时，适当放宽对公共数据运营者的身份限制。在特许经营方式下，宜根据项目设置匹配的准入门槛，鼓励各类市场主体充分参与竞争。
根据奥卡姆剃刀原理（如无必要，勿增实体），设计公共数据授权运营的监管协调机制，可以从现有数据条例的立法思路中获得启发，而并非赘叠新制。比如深圳在相关数据条例中，采用“主体＋行为”的立法模式来定义公共数据。那么，这种设计方法也可以迁移到授权运营监管协调的机制设计中来。本文将其总结为“十字型建构”，以期利用授权运营多元主体的优势来提高监管效率并实现对授权运营的全环节科学监管。
“十字型建构”之纵向设计：利用授权运营的主体数量优势，设立并完善多元主体的协同监督体系。一方面，建立专家监督机制。例如，英国政府试图将信托机制引入数据市场建设与治理，通过引入第三方受托人来实现发展与安全之间的平衡，构建数据市场的信赖机制[20]。这为中国公共数据授权运营监督体系的建立提供了新的思路：组织相关的专家、学者、数据研究所以及行业人员，形成独立的监督组织，以此来提供更专业的监督。这样的设计有两个主要目的：一是防止政府“既当裁判又当选手”，造成恶性行业垄断；二是充分利用专家深度的行业洞察以及丰富的专业知识，比如，数据安全领域的专家能够确保授权运营过程中遵循数据保护标准，从而确保监督的专业性和精准性。另一方面，明确政府与第三方共治的主基调。上述专家监督机制的建立，并不意味着可以替代政府自上而下的监督。授权运营影响公共利益，政府监督的责任重大，任何形式的第三方监督都不能替代政府监督。因此，必须将“多元主体共治”理念和“政府宏观把控”原则相结合，由市场第三方主体和政府共同参与授权运营的治理，从而构建多元主体的协同监督体系。
“十字型建构”之横向设计：针对授权运营的行为（实践环节），打造事前、事中和事后的全流程监督机制。在事前监管中，重点关注数据质量。在分级分类原则下建立公共数据的差异化监管机制。一方面，根据应用场景，将公共数据分为商业类、行政类和公益类三种类型；另一方面，根据安全系数和利用价值，将公共数据分为低风险低价值类、高风险低价值类、高风险高价值类和低风险高价值类四种类型。对于数据质量的考察标准，就是预测评估特定公共数据在模拟应用场景的风险和价值。如果算法模拟结果显示，这类公共数据在特定应用场景内，体现出低风险高价值的特质，那么就将其列为高质量数据，对其进行重点开发。反之，如果数据体现出低价值的特征，无论其风险高低，都列为低质量数据，不作为主要开发对象。而对于高风险高价值数据，则不能简单地进行数据质量归类，而是需要在之后的实践环节中，对其进行特别开发。除此之外，事中监管主要关注供需对应和风险监管。在供需对应方面，需要建立持续的数据需求对接系统和精确的需求交流机制，保证数据使用和数据需求精准对应。在风险监管方面，应在公共数据的提供、聚集、运营和使用等各个阶段进行风险防范。值得一提的是，在这个阶段，需要对事前监管中所定义的高风险高价值数据进行限制性开发。最后，事后监管应该包括建立评估机制，量化授权运营的关键指标，通过及时考核来反馈授权运营的状态，以便作出科学和合理的调整。政府也应对公共数据的服务者、运营承包者、数据使用者等进行信用管理，以维持授权运营的良序[21]。
保证参与主体的积极性，是公共数据授权运营制度设计的核心[22]。而参与主体的积极性与收益分配制度息息相关。因此，以下将详细讨论有关授权运营收费对象和方式的具体收益分配制度。
第一，许可运营的费用收取并非针对数据本身，而是针对基于数据构建的产品或服务交易。公共数据授权运营坚守数据不离域的准则，一般禁止原始数据交易，但这仅解决了风险预防问题。倘若要最大限度地释放数据价值，还必须明确衍生数据的利用规则。具体来说，利用衍生数据并不仅仅指的是利用衍生数据本身，还包括依法利用衍生数据所开发的新产品或服务，以及结合自有或其他衍生数据开发新产品或服务的实体。这些数据产品在特定行业或场景的交易流通，已经吸引了大量公共资金投入。据此，对于特定行业的数据使用需实行收费。这也从侧面回应了公共数据授权运营免费与否的争议，授权运营的场景性决定了其需要采取有偿模式。
第二，授权运营的收费方式秉持“新旧结合”原则。“旧制”的存在并不意味着授权运营已设定明确的收费规则，而是吸取了政府数据公开中常见的成本加成定价方式[23]。此举有两大益处。其一，依法授权者可有效地控制价格，维护公益性，避免市场主体获取超额利润；其二，结合有竞争性的特许经营，不但能制定成本，供需双方还可以获知价格信息，以维持充足的投资水平。除此之外，本文认为，“新制”也可生活化思考。日常生活中存在一种现象：用户在使用特定软件时，通常需要购买会员资格以获取更多功能。一旦会员资格过期，用户则需要通过支付费用、积分兑换或完成特定任务来续费。这种模式为探讨授权运营制度提供了新颖的思路。具体而言，搭建由政府主导的数据平台，平台允许企业通过上报运营数据或提供研发的数据产品服务来换取数据运营权。这种做法类似于软件会员制度中的“支付费用”和“完成任务”策略。在这种模式下，企业的参与确保了它们获得所需资格，同时也能促进数据资源的共享和创新利用，提高数据的可用性和质量，还能加强政府对数据使用的监管，确保数据安全和隐私的保护，从而构建出互惠互利的新型生态，使得政府、企业和用户之间形成良性循环。另外，根据价值贡献度，企业可以使用应得收益来抵扣特许经营资格或支付数据运营相关费用，这与积分兑换类似[24]。总而言之，新旧结合与灵活多变的收费方式才能为后续数据授权运营的收益分配探索提供具有可操作性的实践路径。
公共数据授权运营作为一种高效的数据利用方式，具有促进高价值数据利用和保障数据供给高品质的双重作用。但是，该领域目前面临着诸多问题。若从学理、立法和法律实践三个层面分析，可以总结为法学概念不周延、法律概念被混用以及现有规范不可行。这些问题的根源在于公共数据的开发利用与风险预防之间存在矛盾，导致公共数据授权运营在具有双重属性的同时，还集合了多种不同性质的制度。为了解决这些困境，必须明确公共数据授权运营的法律性质，进行概念上的审视，同时从主体责任、监管机制和收益分配三个方面构建有效的治理体系。这不仅为公共数据授权运营的实践困境提供了具体解决方案，而且丰满了公共数据开发利用的理论框架，有助于实现授权运营制度的蓬勃发展。
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▌*本文刊自《图书馆研究与工作》2024年第8期，参考文献略。
编辑/邢修远
校对/王晓琳 郑秀花
审核/屠淑敏
签发/胡海荣
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