门钰璐 孟天广｜数字治理生态视角下公共数据授权运营结构与机制分析——对杭州市的案例研究

公共数据授权运营是我国推动数据要素市场建设的重要制度安排，其中生态运营机制的有效构建是公共数据授权运营的制度保障。当前研究聚焦于公共数据授权运营的全过程机制设计，而忽视对运营主体间关系及行为互动的分析。基于数字治理生态理论，从“行动者-资源”视角出发，构建包含治理主体要素与治理资源要素在内的公共数据授权运营的生态结构以及要素间互动的生态运营机制，通过对杭州市公共数据授权运营实践的深入考察，阐释了不同数据网络中治理主体与治理资源的生态互动。研究发现：高位推动与部门协同保障数据资源的有效供给，科技优势与多元合作促进数据资源生态开发，协同供给与还“数”于民保障数字化公共服务的提供，数字参与与反馈推动数据资源的长效开发与利用。数据授权管理网络、数据运营开发网络以及数据反馈服务网络中的治理主体应利用所掌握的治理资源建立数字生态伙伴关系，从而发挥数字治理合力。

公共数据授权运营模式的类型学分析是对地方实践的学理化归纳与总结，有利于厘清当前实践进展，而公共数据授权运营机制的建设与深入探析有利于指导实践发展并推动公共数据授权运营理论体系的构建。有学者以还“数”于民为指导思想，根据公共数据授权运营的全过程构建了一套囊括数据授权、数据源活化、数据统筹、收益分配以及运营监管在内的公共数据授权运营机制。聚焦数据产权，有学者提出了公共数据授权运营产权运行机制的实现进路。从技术角度出发，有学者建构了一套基于联邦学习的政府数据授权运营合作网络，其以数据提供主体和数据管理主体为支撑、以授权关系为连接，将数据运营主体和数据使用主体纳入合作网络并围绕中央服务器开展反复的模型训练以实现数据的开发利用和价值共创。从生态链和价值链视角出发，有学者构建了政府数据授权运营的生态价值创造机制，其以数据为连接、以利益相关方构成生态链、以内外部环境构成生态环境，从而形成多方主体参与的生态价值创造网络。亦有学者聚焦地方实践案例，剖析了成都市政府数据授权运营的实现机制，涉及管理层、平台层、数据层和权益层等多层次机制。与此同时，还有学者建构了公共数据授权运营的“三维四主体”分析框架，包括制度、参与主体和基础设施三个维度，以及供应主体、授权主体、运营主体和使用主体四类主体，并依循公共数据授权运营全过程将四类主体及其权责关系依序展开分析。经过公共数据授权运营的概念辨析、模式类型化、机制构建与剖析等方面的探索，公共数据授权运营的规范路径及发展是理论研究指导实践发展的关键指向，众多学者从推行“地方先行先试”的立法模式、完善公共数据授权运营制度设计、构建公共数据确权授权分类规则、形成公共数据运营数据财政工具包，以及价格机制构建、收益分配体系建设等方面提出相关政策建议及发展路径。

（三）小结

关于政府数据的市场化运营和授权管理，国外文献围绕企业如何利用政府开放数据创造价值并促进经济增长、数据的授权访问与管理等方面展开深入探讨，相关研究主要聚焦于数据开放层面，而公共数据授权运营是我国的新型数据开发利用方式，国内的相关研究更为丰富。在聚焦公共数据授权运营的机制构建方面，国内相关研究虽依据运营流程、技术支撑、生态链条等方面建构了公共数据运营机制，却缺乏内在机理的深入阐释而无法深刻理解行动者如何具体行动以及公共数据的生态运营何以展开。因此，深入挖掘各个数据网络中的行动者如何利用所掌握的治理资源开展集体行动以及生态互动成为文章关注的重点所在，以推动公共数据授权运营理论体系的构建并指导实践发展。

公共数据授权运营诞生于数字经济兴起与发展的时代，它作为与数据开放并存的一种新型数据开发利用方式，适应数字时代的技术引领、数据驱动、智能算法等特点。传统的公共管理理论注重政府、市场与社会的关系探讨，缺乏技术作用的分析，随着技术的发展与数字时代的到来，学者们纷纷将数字技术与数据资源作为关键分析要素以发展传统理论。经过多次更新和迭代，数字治理生态理论成为数字治理理论和政府数字化转型的新范式，亦是对传统公共管理理论的推进和发展。基于数字治理生态理论构建公共数据授权运营的生态结构，并明确其中数字治理主体的各个生态角色，在此基础上，结合现有研究以及各地公共数据授权运营政策实践情况，提炼公共数据授权运营的生态运营机制。

（一）数字治理生态结构

数字治理生态理论强调政府、市场、社会与技术在数字时代尤其是数字政府建设中的作用关系，阐释了多元化治理主体如何利用多维度治理资源发挥作用以及它们之间如何发生互动，并将数字政府、数字经济与数字社会融于宏观的数字化转型系统，为理解数字时代政府如何利用治理技术和数据资源实现数字化转型，以及政府、市场、社会与技术之间如何互动以改变政府治理结构与模式，进而影响全社会的数字化转型实践提供理论解释。公共数据授权运营作为数字时代的重要产物，其在数字政府、数字经济与数字社会三大治理场域中的主要治理主体及其治理资源协同形成了公共数据授权运营的数字治理生态，而数字治理生态又成为各个子系统内部治理主体与治理资源之间实现协同治理的关键驱动机制，共同推动了公共数据授权运营的持续发展。因而，以数字治理生态理论为基础，数字政府子系统中以数据主管部门和数据提供主体为代表的数据授权管理网络、数字经济子系统中以运营主体和场景开发主体为代表的数据运营开发网络，以及数字社会子系统中以数据使用主体和数据服务主体为代表的数据反馈服务网络之间相互依存，进而构建生态伙伴关系形成公共数据授权运营的生态结构。表1展示了公共数据授权运营生态结构中各个结构要素的具体内容，包括主要治理主体及其治理资源、多元治理主体在不同治理网络中承担的功能作用，以及不同治理主体所扮演的生态角色等。

表1 公共数据授权运营的结构要素

数据服务主体掌握专业技能和志愿精神等治理资源，既是数据反馈服务网络中志愿服务的提供者（如数字产品效用评估），也在数据授权管理网络中发挥专业建议和智库支撑作用（如数字产品效益评估），同时是数据运营开发网络中规范标准和服务的提供者（如进行数字产品的合规性审查）；数据使用主体掌握用户生成数据和社会反馈等治理资源，既是数据反馈服务网络中数据运营参与者和数据产品使用者，亦是数据授权管理网络中的数据产销者，以及数据运营开发网络中数据产品和服务的消费者。以上不同治理主体根据所掌握的治理资源相互依存、共生发展，从而推动整个生态运营机制有效运行。

图3 杭州市公共数据授权运营组织架构图

⒊平台建设

数据资源平台系统的搭建和完善是各地推进政府数字化转型以及数据要素流通的基础，杭州市建设了囊括目录编制、数据共享、数据开放和数据流通等在内的系统性数据资源平台，而与公共数据授权运营密切相关的平台系统主要包括杭州市公共数据授权运营平台、全省一体化数字资源系统以及一体化智能化公共数据平台（参见图4）。

⒈数据共享机制奠定供给基础

有效的数据供给是数据主管部门开展公共数据授权运营的前提条件，而完善的数据共享机制为公共数据授权运营实践提供基础的数据资源供给保障。杭州市探索政府数字化转型以及推进公共数据授权运营实践过程中，采取一系列措施破除了数据共享的部门藩篱，厘清了全省数字资源，打造了全省的公共数据共享体系，奠定了公共数据授权运营工作的数据基础。

第一，高位推动。2017年，杭州市为了打破数据壁垒、促进数据共享，确立了“无条件归集，有条件共享”的原则。为了有效推动数据共享与归集，市领导采取约谈制度，对于不愿共享数据的部门，直接约谈部门一把手，明确数据共享的重要性和必要性。利用这种直接而有效的高压手段，确保了数据共享与归集政策的落实。2017年8月，杭州市通过开展数据归集共享百日大会战，实现了数据资源的有效归集和充分管理，显著提升了政务服务效率。而这一高位推动策略，为之后杭州市公共数据授权运营工作中数据的提供与汇聚奠定了“应归集、可提供”的共享理念。“我们在推动一个工作需要这个数据的时候，如果你不共享，我们就采取约谈制度了，由市领导约谈市级部门的一把手。其实约谈的通知一发出，大家都知道这个事情是逃不掉的，所以说约了一次以后，所有部门只要它有数据，都不会因为什么原因不想共享数据。”

第二，数据协同。2021年浙江省全面开启数字化改革，建设了一体化智能化公共数据平台和全省一体化数字资源系统，从而搭建起全省公共数据协同网络，为杭州市公共数据授权运营工作的开展奠定了坚实的数据基础。一体化智能化公共数据平台的建设从全局层面促进纵向各层级之间和横向各部门之间数据资源的整合，构建了全省统一汇聚的“数据汤池”。这一“数据汤池”不仅汇聚了全省公共数据资源并提供可信存储空间，还可为公共数据授权运营平台开通授权运营域，保证域内的安全计算环境和数据的“可用不可见”。而全省一体化数字资源系统的建设有助于厘清省市县各级的数字资源，为一体化智能化公共数据平台的实际应用提供可操作的技术基础。二者的有效结合实现了全省公共数据资源的精细化管理和统筹配置，打破了部门间的数据壁垒，提高了数据的利用效率和价值。

第三，协调机制。2023年，《杭州市公共数据授权运营实施方案 (试行)》出台，提出建立公共数据授权运营领域的工作协调机制，推动数据主管部门与协调机制成员单位以及数据提供部门之间的组织协同，相关部门针对授权运营主体的数据需求、应用场景、技术方案等展开论证和审核，对于不符合实际需求的数据申请不予提供数据，这为公共数据授权运营工作中公共数据的供给奠定了数据需求的论证基础。

综上，高位推动的数据归集共享会战为杭州市公共数据授权运营实践的开展奠定了数据共享理念，公共数据协同网络为其奠定了数据底座基础，工作协调机制为其奠定了数据需求的论证基础，它们共同形成和完善了杭州市数字化改革的数据提供与共享机制，这一机制为杭州市公共数据授权运营工作提供了生态的数据供给基础。与此同时，随着浙江省数字化改革的开展，要求统一应用省级系统，数据回流问题成为杭州市公共数据授权运营工作遇到的新问题，如数据回流难、数据回流慢、回流数据质量不高等影响了数据的共享与供给，这成为杭州市推进公共数据开发利用过程中有待进一步解决的关键问题，也是目前各地普遍遇到的难题。整体而言，杭州市依赖完备的数据共享与提供机制，为其公共数据授权运营工作奠定了良好的数据供给基础，未来将致力解决数据回流问题，进一步完善数据共享与提供机制。

⒉生态开发环境激发创新活力

根据各地实践情况，当前公共数据授权运营中的运营开发环节主要涉及两个阶段：一是公共数据的一级开发阶段，由运营机构承担公共数据的加工处理以及初阶数据产品和服务的开发；二是公共数据的二级开发阶段，由场景开发主体对初阶数据产品和服务进行二次开发并形成可以面向市场和社会经营的数据成品和服务。在整个运营开发环节，多元场景开发主体的参与和合作至关重要，它们可以创造性地产出更多服务民生、供给市场的数据产品和服务。当前，大多数地方的场景开发主体主要是一级开发阶段中运营机构的子公司和其他国有企业，民营企业、科研院所以及个体参与度相对较低。

与其他地方不同的是，杭州市将两级开发阶段予以融合，由场景开发主体负责数据的加工处理和运营开发，给予了它们数据开发方面更多的自主性，同时包容和吸引了各类场景开发主体参与运营场景的挖掘和开发，杭州市营造的这一包容、生态、多元的数据开发环境有助于更好地激发场景开发主体的创新动力和活力。比如，阿里健康科技（中国）有限公司为杭州市医疗健康领域的公共数据授权运营单位，主要运营健康服务应用场景；北京百度智行科技有限公司为杭州市交通运输领域的公共数据授权运营单位，主要运营智能交通车路协同应用场景。

杭州市之所以能创新性地融合两级开发阶段，使得场景开发主体得以加工处理脱敏数据并运营开发，可归结于两方面原因：一是杭州市拥有着领先的科技创新环境，它的互联网产业涵盖了大数据、云计算、人工智能等先进领域，在算法技术、数据加工处理以及运营场景的挖掘方面拥有着先天优势，可为公共数据的运营开发提供源源不断的创新活力和技术支撑。二是其严密的数据安全程序和隐私技术，保障了数据的隐私性和安全性，以实现数据的“可用不可见”。

“在杭州，肯定离不开互联网企业。授权运营主体中民营企业和国企都有。因为对于授权运营主体我们也不设限，只要你的公司没有什么违法记录，然后你的安全能力和技术能力具备，场景我们觉得合适，主管部门也认为合适，那肯定是可以的。”（访谈资料：H1231130）

“我们把数据加工和产品运营放在一起之后，其实互联网公司在数据的加工使用方面会有一些优势，尤其是做平台经济的企业，它们在数据积累上自己就很有优势。”（访谈资料：H2231130）

杭州市基于科技创新生态优势，构建适合于自身发展的公共数据开发模式，促进更多市场和社会力量参与其中，打造公共数据授权运营的生态开发环境，推动数据资源的全面利用和深度挖掘，以实现数据资源的社会化和经济化的双重价值。

⒊还“数”于民理念保障民众需求

数字化时代，数据要素成为政府数字化转型的基础资源，也成为政府提高公共服务供给水平的关键性资源。公共数据作为数据要素中储量最大、涉及主体最多、赋有权威性和公益性的数据类型，在授权运营和开发利用过程中将为市场和社会主体创造更多公共价值。

而公共数据是政府和公共服务组织在履行职能或提供公共服务的过程中采集和形成的涉及公共利益的相关数据，其中涉及大量的个人信息。因此，对于公共数据的运营开发应该考虑如何“取之于民、用之于民”，杭州市在推进公共数据授权运营实践过程中，始终坚持还“数”于民理念，鼓励和引导场景开发主体主动提供惠民服务。

还“数”于民理念意在践行以民为本原则、保障民众需求，关注场景开发主体利用数据主管部门提供的公共数据所产出的数字产品和服务是否能够反哺社会，为民众提供免费或优惠的数字服务，其主要包括两个层次：若场景开发主体开发形成的数字产品和服务用于公共治理和公益事业，则市数据局无偿向其提供相关公共数据，场景开发主体通过无偿使用产生的数字产品和服务，应免费提供给全市或全省民众使用，同时相关数据提供主体亦有权无偿使用；若用于行业或产业发展，市数据局需要向场景开发主体收取一定的数据使用费用（当前，市数据局与价格主管部门正在制定公共数据定价管理制度，因而在价格机制确定之前，无论是用于公益事业还是行业发展，市数据局皆无偿向场景开发主体提供相关数据，但同时要求场景开发主体应该反哺社会，其利用相关数据开发形成的数字产品和服务应免费提供给当地民众或给予一定优惠），场景开发主体通过数据开发利用形成的数字产品和服务面向社会和市场经营并收取费用。这一理念遵从了“数据二十条”中“推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用”这一政策意涵，并在此基础上推动公共数据的开发利用服务民生需求、做到以民为本。

“我们在协议里面加了相关内容，从社会发展或是服务老百姓的角度，看它有没有反哺性质的服务。比如说我们做健康领域，因为它用了我们的数据，那可能对全省的老百姓来说，在使用到这个产品的时候，会免费或是有其他优惠，所以会有一些类似的条款。”（访谈资料：H1231130）

有效的公共服务供给需要多元主体基于一定的集体行为规则共同参与到公共服务的提供之中，形成具备合作机制和合理分工的“协同供给”模式。杭州市通过授权运营方式向场景开发主体无偿提供公共数据并要求其开发产生的数字产品和服务无偿供给和反哺社会，其将新型数据开发利用方式与还“数”于民理念相结合进行公共服务供给，实现了以民为本、维护公共利益的目标。其中，数源部门负责提供数据、数据主管部门负责授权和监管、平台运营主体负责平台运行和管理、授权运营主体负责数据开发和服务供给，政府内部之间以及政府与市场之间的合理分工与协同合作实现了公共服务的有效供给，保障民众享受到公共数据开发利用所带来的数字红利。进一步地说，公共数据自身的数据价值特性使其充满着巨大经济利益吸引力的同时，它蕴含的大量民生数据以及个人信息亦使其承载着维护公共利益和提供公共服务的功能，因此，公共机构通过公共数据授权运营的方式开发利用公共数据，那么创造经济价值以及为社会公众提供数字化公共服务与福利则是应有之义。公共数据授权运营不仅是促进数字经济与数字社会发展的有效工具，亦是数字时代“新型公共服务”的供给方式，而还“数”于民的运营服务理念正是对数字化公共服务的有效回应，通过生态主体的层层开发向社会公众提供所需的公共数据服务。

⒋治理主体与治理资源生态发展

杭州市公共数据授权运营的创新实践不仅展示了数据授权管理网络、数据运营开发网络与数据反馈服务网络等各个数据网络中治理主体主要掌握何种治理资源，亦展示了不同行动网络间的良性互动，揭示了多方治理主体如何利用治理资源开展集体行动，以实现公共数据授权运营的生态发展。

首先，在授权管理网络中，供给端的数据提供部门和数据主管部门主要掌握着数据资源和政策资源，数据提供部门影响着数据资源是否提供以及供给效率和数据质量，数据主管部门影响着场景的开发与授权运营的管理以及相关政策制定，它们通过利用工作协调机制实现部门间的联动与组织协同，保障公共数据的有效供给。与此同时，杭州市政府掌握着高位推动的政治资源，利用政治势能实现了全市政府部门的数据共享与归集，浙江省政府掌握着全省的统筹与规划资源，利用数字化战略布局实现了全省的数据协同。这些治理主体利用自身掌握的治理资源通过相互协作完善数据共享机制，为杭州市公共数据授权运营工作奠定坚实的数据供给基础。

其次，数据运营开发网络涵盖开发端和需求端，运营主体和场景开发主体分别掌握着运营能力和算力算法等治理资源，数据使用主体主要掌握用户生成数据。运营主体通过建设和管理授权运营平台，搭建数据主管部门与多元场景开发主体之间的关系链条；场景开发主体通过数据加工处理、数据运营开发等实现数字产品和服务的开发与经营，并依据自身无偿使用的数据资源提供满足民众需求的优惠产品和服务；数据使用主体则通过用户消费和体验完成数字产品和服务的交易与使用。与此同时，杭州市领先的互联网科技产业环境促使杭州市数据主管部门耦合两级开发阶段，在保障“数据可用不可见”的基础上，推动场景开发主体得以发挥自身科技优势参与到数据加工与运营之中，并包容多元场景开发主体共同创新开发多样化、场景化数字产品和服务，其打造的生态开发环境推动了场景开发主体的创造力和活力，以更好地挖掘数据价值、释放数字红利。另外，还“数”于民理念推动场景开发主体基于数据使用主体的需求研发相关数字产品和服务，并主动给予当地民众优惠，以保障民众需求。

最后，数据反馈服务网络涵盖服务端和反馈端，数据服务主体依据掌握的专业技能和志愿精神等治理资源为运营主体和场景开发主体提供相关数字服务（如合规性审查、安全评估等），同时可为数据使用主体提供数字产品评估，为数据主管部门和数源部门提供专业建议等。数据使用主体依据掌握的社会反馈资源为运营主体和场景开发主体提供用户需求、产品和服务反馈，为数据服务主体提供服务需求和相关反馈，以及为数据主管部门和数源部门提供政策建议与政策反馈。当前，杭州市乃至全国各地的公共数据授权运营实践仍处于探索发展阶段，服务端和反馈端的推进较为缓慢，服务端存在第三方专业服务机构数量少、服务种类少等问题，反馈段存在用户参与积极性不高、参与渠道有限等问题，需要政府部门加大力度培育第三方专业服务机构，鼓励和引导数据服务主体和使用主体主动参与到公共数据授权运营之中，实现公共数据生态运营的闭环操作，共同打造数据产业生态链条，促进数字治理生态发展。

⒌进一步讨论

通过杭州市公共数据授权运营的实践案例，我们可以清晰地了解地方实践中如何授权相关主体、如何运营公共数据、如何激发各主体活力。同时，从杭州市公共数据授权运营机制链条中，也能透视出当前我国公共数据授权运营实践所面临的诸多问题，如数据回流与共享、多类型数据服务商的培育、定价收益等，这些问题将影响着公共数据授权运营生态机制的构建与完善。

其中，数据回流与共享问题是阻碍各地公共数据开发利用的关键。在数据共享方面，当前许多地方的政府部门之间无法有效实现数据共享，数据主管部门也无法有效汇聚公共数据，使得公共数据授权运营过程中由于缺少部门数据而无法促进数据流通、释放数据价值。通过杭州市以及其他地方的成功实践，可以尝试采取强行政力、考核机制、激励机制等方式促进数据共享。在数据回流方面，许多公共数据停留在国家层面和省级层面，基层无法获得相关数据，导致公共数据授权运营实践探索处处受限，如一些应用场景因缺少数据而无法开发挖掘。这主要是由于国家和省级层面出于数据安全考虑而限制数据回流，或是因为技术问题使得数据无法快速回流到基层。同时，数据回流质量也不容乐观，影响着公共数据授权运营的实际成效。这一现象在杭州市以及诸多省市都成为亟待解决的关键问题，需要国家出台相关政策予以破解，以保障公共数据的生态流动与开发利用。

五、结论与启示

数字中国战略的推进和实施需要数字政府、数字经济和数字社会三个子系统的共同作用以形成数字治理合力，数据要素成为其中的关键动力资源。我国通过加快构建数据基础制度、成立国家数据局统筹数据管理和开发利用、建设数据基础制度先行区等规划步骤，更好地发挥了数据要素作用、促进数据要素生态流通。公共数据授权运营则是我国数据基础制度建设的关键一环，其既为数据要素市场化运营做出引领和示范，又是数据要素流通交易的前沿阵地。2024年10月，中办、国办发布了《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，明确提出鼓励探索公共数据授权运营，推进公共数据开发利用；国家数据局出台了《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（公开征求意见稿），为各地推动公共数据授权运营实践提供方向和指导。公共数据授权运营已成为国家重点关注和探索的关键领域。基于数字治理生态理论，构建公共数据授权运营的生态结构及其生态运营机制，通过对杭州市公共数据授权运营实践的深入观察，全面揭示了公共数据授权运营过程中多元主体之间的生态互动和集体行动，深度剖析了治理主体如何利用治理资源形成“行动者-资源”的治理合力，从而真正发挥和实现公共数据授权运营的政策价值。

研究结论的理论价值与政策启示在于：相关研究主要聚焦宏观层面的制度建设与中观层面公共数据授权运营的全过程机制构建与方案设计，忽视了微观层面行动者与资源的行为互动。而通过阐释公共数据授权运营过程中上下层级、横向部门与内外主体利用所掌握的治理资源而开展的相互影响和互有联系的授权运营行为与数字治理行动，对于公共数据授权运营的理论构建和政策指导具有一定的意义。

一是加强塑造公共数据授权运营治理主体的生态角色，促使其生态治理功能的发挥，主要包括提升数据提供主体的数据供给与协同能力，加强数据主管部门的数据管理与政策指导能力，发挥运营主体的专业运营与链接资源的能力，培养场景开发主体的创新能力和数字公共服务供给意愿，培育数据服务主体的专业技能与服务供给能力，以及激发数据使用主体的数据利用和社会反馈意愿。与此同时，不同数据网络中的多元治理主体之间应建立数字生态伙伴关系，并利用多维治理资源通过行为交互与多重协作形成治理合力，促进公共数据的有效授权、生态运营和可持续发展。

二是构建“数据共享-生态开发-还‘数’于民-数字反馈”于一体的生态运营机制，促进治理主体与治理资源的生态互动与良性发展。具言之，地方政府可通过高位推动、考核压力以及激励机制等政治与政策工具推动层级间的数据回流与横向间的数据共享，以保障公共数据授权运营过程中数据的有效供给；数据主管部门应积极培育和发展数据产业生态，鼓励和包容多元场景开发主体积极参与公共数据价值挖掘和数据开发运营，充分发挥和激发场景开发主体的科技力量和创新活力，并引导数据服务机构积极参与公共数据运营服务的提供；树立还“数”于民服务理念，引导运营主体、场景开发主体和数据服务主体主动向社会公众提供数字化公共服务，使其享受到数字化带来的福利；同时，鼓励和引导数据使用主体积极参与数字化建设，并向其他主体进行用户反馈和政策反馈，实现公共数据授权运营的生态发展。