调研报告 | 公共数据授权运营发展现状及趋势分析

公共数据授权运营发展现状及趋势分析

上海数据交易所  吕正英  刘小钰

《关于2023年国民经济和社会发展计划执行情况与2024年国民经济和社会发展计划草案的报告》提出，推进公共数据资源管理和运营机制改革，加快公共数据授权运营试点和应用示范，推动建立企业数据公平授权合理使用机制。首届全国数据工作会议指出，国家数据局将明确公共数据授权运营的合规政策和管理要求，激发数据供给动力和市场创新活力。对我国公共数据授权运营的主要模式和难点进行梳理，可以帮助树立公共数据授权运营典型模式，推进公共数据作为新质生产力的价值释放。

目前全国已有20多个省市陆续成立了数据集团公司或者数据科技公司作为公共数据授权运营建设主体，一般采用统一授权、分场景授权、分级授权等不同授权运营方式。

（一）统一授权模式

数据管理部门不区分场景将属地所有公共数据一揽子授权给运营主体进行开发、运营和生态建设，如福建、山西等。统一授权并不意味着独家授权，在相关省份的文件和政策中均未发现关于独家授权的表述，这为后续更多参与角色的加入留下了空间。

图1：公共数据授权运营统一授权模式

（二）分场景授权模式

数据管理部门区分应用场景将公共数据授权给运营主体进行运营平台建设和产品研发，如北京的金融专区授权、浙江的医疗数据授权等。分场景授权不意味着独家授权，比如浙江将公共医疗数据授权给了阿里健康、温州卓健、国数联仁等多个运营主体进行运营。

图2：公共数据授权运营分场景授权模式

（三）分级授权模式

首先由数据管理部门将属地公共数据授权给综合运营方进行建设运营，其次由数据来源部门区分场景交给数据开发方进行产品研发，如济南、厦门等。此模式既保证了运营环节的效率，也发挥了开发环节的市场化作用。

图3：公共数据授权运营分地域分级授权模式

研究发现，采用分场景授权和分级授权运营两种方式的省市数量最多，而真正采用统一授权的地方只有福建和山西。

（一）顶层政策文件尚未公布

目前国家级关于公共数据授权运营的政策文件尚未公布，各地在探索公共数据授权运营的过程中出现了多元化的发展方向与实践模式。一方面，有些地区在实施公共数据授权运营时侧重于其社会公益属性，强调通过合理合法的数据共享和使用，提升公共服务效率和社会治理水平，促进民生福祉和社会公平正义。另一方面，也有部分地区倾向于发掘公共数据的市场价值，探索通过授权给企业或其他市场主体运营公共数据，进而创造经济效益，推动数字经济产业发展，增强区域经济活力。这种情况下，如何确保数据产品的定价合理、运营收益分配公正以及数据安全和隐私保护成为关键问题。然而各地对于数据产权归属、使用权界定、数据权益的表述尚未统一和明确，营利性和公益性的平衡也很难把握。

（二）管运模式尚未统一

根据目前实践经验，各地呈现管运一体和管运分离两种模式。管运一体模式下，授权运营主体不仅具备汇聚、治理等公共数据运营权，还具备数据产品开发商筛选等管理权限，如《厦门市公共数据共享开放管理办法（征求意见稿）》指出，一级开发主体负责公共数据融合开发平台、运营相关工作，以及公共数据资源处理、开发目录发布、需求对接、申请审核等，一级开发主体与二级开发主体签订公共数据开发利用协议。在管运分离模式下，授权运营方具备公共数据运营权，但不具备数据管理权，如《安徽省公共数据授权运营管理办法（试行）》明确了坚持统筹管理、需求驱动、管运分离、安全可控的原则。

（三）全流程动态披露机制尚未建立

对公共数据授权运营进行全生命周期管理已基本成为各地文件原则性要求共识，但对现有省市公共数据授权运营办法的梳理发现，大部分地区对授权运营主体的选择提出了申请报名、评估和公示的要求，但对公共数据授权运营的产业链下游，授权运营主体和社会开发主体的审批、合作以及后续的产品流通并未作出明确要求。    

（四）资产化路径尚未明晰

目前对于公共数据授权运营的实践和研究聚焦制度设计、基础设施建设、产品运营体系梳理等方面，对于公共数据的资产化路径研究和实践都尚未开始。究其原因，一是行政事业单位数据资产可以认为是公共数据资产的一部分，由于公共数据资产的公共属性和国有属性，各级政府的风险意识更强、安全要求更高，对探索性的资产化应用更为谨慎。二是企业数据的资产化创新实践刚刚起步，仅部分企业探索进行数据资产入表、估值和资产化应用，尚未形成普适性的方法论、典型模式和参考体系。三是公共数据在估值定价方面更加困难。中评协对于数据资产估值建议了收益法、成本法和市场法。对于收益法，企业数据资产估值面临的关键挑战是如何将数据产生的收入同其他收入分离出来；公共数据授权运营刚刚起步，经营模式和盈利模式都在探索中，收益预测更加困难。对于成本法，企业数据有强烈的业务伴生性，大部分数据来自公司自身的经济活动或交易过程的副产品，而非外购，要么无需生产成本，要么难以估算隐含的成本；公共数据更是如此，大多是在提供公共服务的履职过程中产生的数据，在成本分摊方面存在精细化管理不足的问题。对于市场法，公共数据和企业数据一样面临公允价值难题，缺少可比较的成熟案例或可参照的市场标的，无法确定市场公允价值。

（一）以价格机制为代表的公共数据顶层政策机制将会明确

《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》指出，“支持探索多样化、符合数据要素特性的定价模式和价格形成机制，推动用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用”，明确提出了公共数据的价格机制的政策要求。2024年全国两会后，“研究建立公共数据价格形成机制”已被国家发改委确定为2024年六个持续深化重点领域改革之一。国家数据局成立后，有关负责人表示将明确公共数据授权运营的合规政策和管理要求。由此可见，公共数据定价问题将成为国家层面重点攻克的难点之一，公共数据授权运营的合规管理政策文件有望出台。

（二）公共数据授权运营将会带动产业生态进一步繁荣

从乘数效应看，2023年12月，国家数据局等17部委联合印发《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》，明确了发挥数据要素放大、叠加、倍增作用的“任务书”，构建了以数据为关键要素的数字经济“施工图”，找到了数据要素推动高质量发展的“金钥匙”。公共数据是数据要素的主要数据源，通过推动公共数据的开发利用，预计将加速工业制造、现代农业、商贸流通、交通运输、金融服务等产业数字化转型发展。

从价值释放路径看，政府和公共事业单位提供原始的公共数据，通过建立授权运营机制对原始公共数据进行治理和加工，企业在此基础上区分应用场景进行深层次加工处理，形成数据产品入场交易，场内交易可以形成数据产品交易凭证，规模化后形成的场内公允价格可以为公共数据资产的会计实现方式和估值体系提供有力依据，在此基础上通过质押、债券等方式开展公共数据资产创新应用，畅通公共数据资产价值释放通道，带动区域产业发展。

研究表明，2011—2019年，数据资本每增加1%,可以带动 GDP增长约0.19%，数据资本对经济增长率的平均贡献率达到34.46%。预计随着数据要素X和公共数据授权运营资产化的逐步开展，公共数据对于经济增长和产业发展的带动作用会更加凸显。

（三）推动公共数据产品入场交易或是数据要素市场公允价值困境破题关键

目前大部分地区公共数据授权运营政策文件中对于公共数据入场交易多采用“鼓励”、“推荐”等表述，仅贵州等地明确要求公共数据产品入场交易，事实上无论是破解公允价值难题，还是公共数据全生命周期监管和动态披露的需要，都需要数据交易平台发挥更大的作用。

缺乏公允价值是公共数据或者数据要素价值评估的难题，而缺乏公允价值是由于数据交易市场规模小和不活跃导致的，根据平台理论，数据交易市场不活跃，数据交易平台网络效应不充分，是由于数据产品的标准化程度低导致的。而相对于其他数据，公共数据标准化程度较高，规模较大，政策执行力度较强，因此推动公共数据产品入场交易，规模化后形成网络效应，从而吸引其他企业数据入场或许是破解公允价值难题的关键。

图4：公共数据资产化应用路径探析

（四）安全合规前提下的公共数据资产化探索将会逐步展开

财政部对于行政事业单位数据资产的管理要求对公共数据资产创新应用提出了更高的安全合规要求，在安全可信、合规披露、定期报备的基础上，公共数据资产实际上已具备了开展资产化创新应用的需求和条件。一是公共数据价值释放的内在要求。各地政府在开展公共数据授权过程中，除了促进公共数据开发利用目的以外，也希望能够实现财政收入增长和带动产业发展，而数据资产化是数据要素价值释放的高阶形态，已有企业通过数据资产进行融资、质押等资产化创新应用的成功案例。二是监管部门已明确将重点解决公共数据价格机制问题。价格机制是数据要素价值释放的基础和关键，公共数据资产估值定价是公共数据价格机制的重要组成部分，也是资产化应用的先决条件。三是场内交易可以为公共数据资产化应用提供合规披露和全流程监管环境。公共数据授权运营—公共数据产品流通—公共数据资产化应用的价值释放路径已具备了政策和产业发展基础，根据对前期企业数据产品资产化应用的研究成果，数据产品是资产确认的最佳形态和标的物，场内数据资产凭证是金融机构进行风险、收益评估的有力佐证，因此推动公共数据资源/产品入场交易将会给公共数据资产化应用提供重要安全合规保障。